T.C. Sayıştay Başkanlığı
Hazırlayan: Dış İlişkiler Grubu
Aralık 1999

İÇİNDEKİLER:
Giriş
Tarihçe
Çevre Kavramı
Çevre Denetimi Tanımları
Ülkemizde Durum
INTOSAI ve Bölgesel Gruplarında Çevre Denetimi Çalışmaları
Türkiyede Çevre Denetimi
Kaynakça
Ekler

http://www.sayistay.gov.tr/

1. Giriş

Insanoğlunun, doğaya karşı üstünlük sağlaması, içinde yaşadığı çevre ile varolan uyumunun bozulmasına neden olmuştur. Bilimin üstün olanakları ile kendini güçlü gören insan, doğayı sınırsızca kullanmaya ve hatta verdiği zarardan habersiz, onu sömürmeye başlamıştır. Bu bilinçsiz kullanım zaman içinde çevre sorunlarının ortaya çıkmasına neden olmuştur. Doğa üzerindeki bu baskı, doğanın kendini yenileyebilme yeteneğinin üstüne çıkmış ve hızlı bir kirlenme başlamıştır.

Bu hızlı kirlenmenin, insan ve diğer canlılara, kitlesel ölümler dahil, önemli zararlar vermeye başlaması, insanları çevreden kaynaklanan bu sorunlara karşı önlem almaya sevk etmiştir. İlk adım Birleşmiş Milletler tarafından Stockholm‘de 15-16 Haziran 1972 tarihlerinde bir Çevre Konferansı düzenlenmesi ile atılmıştır. Bu ilk adımı uluslararası ve ulusal düzeyde bir çok hukuki düzenleme izlemiştir.

Bu genel çerçeveden biraz daha özele indiğimizde; mevcut iç ve dış hukuk düzenlemelerinin Devletten bu alanda gözetim ve öncülük etmesini beklediğini görmekteyiz.

Diğer yandan, " Kim çevreye zarar veriyor veya çevresel değerleri tehlikeye atıyorsa, aynı zamanda kamu malına da zarar veriyor demektir." düşüncesi, çevreye ilişkin konularda " kamuya( halka) hesap verme sorumluluğu" fikrini ve bunun nasıl gerçekleştirileceği konularını gündeme getirmektedir.

Kamuya hesap verme sorumluluğu kanalları; özel kuruluşlardan kamu kuruluşlarına buradan da parlamento ve halka doğru çeşitli açılımlar göstermektedir.

Bu sorumluluk iç hukukta ve uluslararası boyutta çeşitli düzenlemelerin yapılmasını ve bağlayıcı anlaşmalara varılmasını, endüstri faaliyetlerine ilişkin standartların tespitini ve iyi yönetim uygulamaları üzerinde mutabakat sağlanmasını zorunlu kılmaktadır. Çevreye ilişkin hesap verme sorumluluğu, daha küçük ölçekte, iç düzenlemelerin ve kontrolların yapılmasını ve bazı özel hedeflerin tespitini gerektirmektedir.

Bu konudaki sorumluluğun gereğ olarak; özel sektör ve kamu kuruluşlarının, diğer faaliyetlerinin yanı sıra, çevreye ilişkin konuları da Yıllık Faaliyet Raporlarına almalarının uygun olacağı ileri sürülmektedir.

Kamu kaynaklarının kullanımı konusunda Parlamento adına denetim yapan Yüksek Denetim Kurumlarının [1] (YDK), çevreye ilişkin konuları da denetim alanlarına dahil etmeleri varlık nedenleriyle doğrudan ilişkili bulunmaktadır.

Bu nedenle, Çevre Denetimi konusunda özellikle Sayıştayın üyesi bulunduğu Uluslararası Meslek Kuruluşlarının konuya ilişkin olarak yürüttükleri yoğun çalışmalar, çeşitli ülke Sayıştaylarının örnek çalışmaları ve diğer bilimsel çalışmaların değerlendirilerek meslek mensuplarımıza aktarılmasının bu konuda bir tartışma ortamının yaratılması ve yeni düşüncelerin doğması açısından yararlı olacağı düşünülmüştür.

Çevre denetimi ilk önce Amerika Birleşik Devletleri özel sektöründe, çevrenin korunmasından ziyade hissedarların menfaatlerini koruma düşüncesiyle ihtiyaç duyulan bir iç denetim metodu olarak ortaya çıkmış ve özellikle uygunluk denetimi yöntemi kullanılarak gerçekleştirilmiştir. 1986 yılında " Zehirli Atıklar Envanteri" yapılmasının zorunlu hale getirilmesi, ABD endüstri kuruluşlarının çevreye karşı hassasiyetlerini beklenmedik bir şekilde arttırmıştır. Bu hassasiyetdeki artış, zaman içinde gerek bu ülkede gerek diğer ülkelerde çevre bilincinin artışına paralel bir şekilde seyretmiştir. Ulusal ve uluslararası kamuoylarının giderek artan ilgisi sonucunda ülkelerin iç hukuklarında ve uluslararası platformda çevrenin korunmasına ilişkin düzenlemelerin yapılmaya başlanılmasıyla Çevre Denetimi gündemin birinci sırasına oturmuştur.

Yüksek Denetim Kurumları cephesinde çevre denetimi tarihçesine baktığımızda; sürecin, Rio de Janeiro‘da 1992 yılında yapılan Çevre ve Gelişme konulu Birleşmiş Milletler Konferansının sonucu olarak aynı yıl Washington D.C. de yapılan XIV.Uluslararası Yüksek Denetim Kurumları Teşkilatı (INTOSAI) Kongresi (INCOSAI) ile başladığını görüyoruz. Anılan Kongrede konun giderek artan önemi kabul edilmiş ve üye Yüksek Denetim Kurumlarına bu konuda yardımcı ve rehber olacak çalışmaların yapılması gereği vurgulanmıştır. Bu amaçla 17 üyeden oluşan INTOSAI Çevre Denetimi Çalışma Grubu oluşturulmuştur.

Kahire‘de 1995 yılında düzenlenen XV. INCOSAI de Çevre Denetimi konusu ele alınmış ve sonucunda EK-I de yer alan ‘‘Kahire Bildirisi‘‘kabul edilmiştir.

Haziran 1999 da Paris‘te yapılan Avrupa Yüksek Denetim Kurumları Teşkilatı (EUROSAI) nin IV. Kongresinde, EUROSAI bünyesinde de bir ‘‘Çevre Denetimi Çalışma Grubu‘‘ oluşturulmasına karar verilmiştir.

Çevre kavramı henüz çok yeni bir kavramdır. İlk bakışta açık ve kolay anlaşılabilir görünmekteyse de; bu kavramın, konunun içine girildikçe ve ilgi alanının sınırları çizilmeye çalışıldıkça ne kadar karmaşık olduğu anlaşılmaktadır.

Çevre kavramının çok geniş bir sahayı kapsaması, sınırlarının tam olarak belirlenememesi nedeniyle bu Bilgi Notunda, çevre denetimi bağlamında, çevre kavramının bazı unsurları ele alınacaktır:

Çevre Denetimine ilişkin olarak yapılan çeşitli tanımlamalardan en kapsamlı olanı ABD Çevre Koruma Örgütü tarafından yapılanıdır. Bu tanımda; Çevre Denetiminin çevresel gereklerin karşılanmasına ilişkin olarak faaliyet gösteren özel sektör ve kamu kuruluşlarının bu faaliyetlerinin nesnel, belgeye dayalı ve belli aralıklarla tekrarlanmak suretiyle incelenmesi olduğu belirtilmiştir. Söz konusu tanım; bu denetimin:

gibi hususların tek tek veya bir arada göz önünde bulundurulması suretiyle yapılabileceğini de içermektedir.

Çevre Denetimi basit bir şekilde, girdilerin, işlemlerin, çıktıların, atık ve yan ürünlerin kapsamlı bir şekilde değerlendirildiği ve denetleyen mekanizmanın bağımsızlığının çok önemli olduğu bir denetim olarak da tanımlanmaktadır.

Çevre Denetimi, çevreye ilişkin öncelikleri ve açık seçik hedefleri belirleyerek bunlara nasıl ulaşılabileceğini saptayan " Çevre Yönetim Sistemleri" nin oluşturulması gibi, daha geniş kapsamlı bir faaliyetin parçası olarak da uygulanabilmektedir.

Sürekli olarak gelişen ve ülkelere göre değişen farklı uygulamaların söz konusu olabileceği bu alanda, yapılan tanımların da zaman içinde değişikliklere uğrayacağı beklenmektedir.

Nitekim INTOSAI Çevre Denetimi Çalışma Grubu, çevre denetimi konusunda tek bir tanım vermekten kaçınmış ancak her bir Yüksek Denetim Kurumunun söz konusu denetim alanında sahip olduğu yetki ve sorumlulukları dahilinde kendine yararlı öğeleri bulabileceği bir çerçeve çizmeyi yeğlemiştir.

Çalışma Grubuna göre diğer denetimlerde olduğu gibi çevre denetiminde de üç öğenin bulunması gerekmektedir. Bunlar:bağımsızlık, ölçüt ve kanıtlardır.

Çalışma Grubu Çevre Denetimi tanımına ilişkin çerçeve çizerken aşağıdaki unsurların önemini vurgulamaktadır:

Diğer yandan YDK‘lar, Çalışma Grubunun 1993 yılında düzenlediği ankete, çevre denetiminin tanımı ile ilgili olarak verdikleri cevaplarda, büyük sıklıkla aşağıdaki tanımlama unsurlarına yer vermişlerdir:

Türkiye‘de 1960 lardan itibaren, bazı gönüllü kuruluşlar ve baskı gruplarının konuyla ilgilenmeleri nedeniyle, çevreye ilişkin konuların üzerinde durulmaya başlanılmıştır. Devletin bu konuyla ilgilenmeye başlamasının en önemli göstergesi ise 1972 yılında yapılan Dünya Çevre Konferansına katılınmasıdır. Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1973- 1977)‘nda " Çevrenin Korunmasına İlişkin Tedbirler" in yer almasıyla bu ilgi somutlaşmıştır. Bununla beraber Başbakanlık Çevre Müsteşarlığının kurulması için 1978‘e, Çevre Bakanlığı için ise 1991 tarihine kadar beklenilmesi gerekmiştir

1982 Anayasasında(Madde 56) "Sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkı", ön görüldüğü için, 1983 yılında " Çevre Kanunu", aynı yıl içinde " Milli Parklar Kanunu" ve "Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu" yürürlüğe konulmuştur.

Türkiye Cumhuriyetinin çevreyle ilgili 28 Uluslararası Anlaşmanın tarafı olması ve 21 Uluslararası anlaşma, sözleşme ve mutabakatı kabul etmesiyle, çevre konusundaki sorumluluk ve haklar uluslararası alana da taşınmış bulunmaktadır.

Anayasanın 56. maddesi hükmüyle Devlet ve vatandaşlara verilen "çevreyi geliştirme, çevre sağlığını koruma ve çevre kirlenmesini önleme" ödevinin gereği olarak yasalarla çeşitli kurum ve kuruluşlar oluşturulmuş( Özel Çevre Koruma Kurumu, Yüksek Çevre Kurulu gibi), çeşitli kamu kurumlarına (Tarım, Orman, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlıkları, Yerel Yönetimler gibi) çevreye ilişkin görevler verilmiştir.

Bu çerçevede çevreye ilişkin genel kabul görmüş uluslararası teknik standartlar (Çevre ve Sağlık Koruma, Güvenlik Standartları gibi) da Türk Standartları Enstitüsü tarafından kabul edilmiş bulunmaktadır. Türk Standartları Enstitüsünün kabul ettiği en önemli standartlardan biri de " Çevre Yönetim Sistemleri - Genel Özellikler " başlıklı olandır. Bu standartda, Çevre Yönetim Sistemi " kuruluşa ait çevre yönetiminin, sistemin uygulanabilmesi için gerekli kuruluş yapısının, sorumluluk, usul ve işlemlerin, uygulama için gerekli belge ve kaynakların bütünüdür." şeklinde tanımlanmıştır. Kurum ve kuruluşları, önemli çevre etkileriyle ilgili mevcut veri ve bilgileri dikkate alarak politika ve hedefler formüle ettirmeye yönelik bu standartın tam anlamıyla uygulanması halinde, çevreyle ilgili hesap verme sorumluluğu kavramının hayata geçirilmesi imkanı doğacak, dolayısıyla çevre denetiminin yapılması daha kolaylaşacaktır.

Bu durumda ülkemizde Devlet ve vatandaşların çevre konusundaki hak, görev ve sorumluluklarını belirleyen yasal çerçevenin büyük ölçüde oluşturulduğu söylenebilirse de kişi ve kuruluşların her türlü karar, eylem ve işlemlerinde yansımasını bulacak yaygın bir "Çevre Bilinci " nin oluştuğunu söylemek için vakit henüz erkendir.

Sözü edilen toplumsal bilinç gereği kullanılacak önemli bir alet olan Çevre Denetiminin aynı zamanda, değerli veri ve bilgiler sağlamak ve değerlendirmeler yapmak suretiyle, bu bilincin güçlenmesine katkıları olacağı açıktır.

1992 yılında Washington D.C. de toplanan XIV. (INCOSAI) de INTOSAI Çevre Denetimi Çalışma Grubu oluşturulmuştur.

Beş kıtadan 25‘e ulaşan üye sayısıyla, Çevre Denetimi Çalışma Grubu, halen mevcut çalışma grupları arasında en büyük olanıdır.Grubun Başkanlığını Hollanda Yüksek Denetim Kurumu yapmaktadır.

Grup ilk olarak kendi görev alanını belirlemiş ve müteakiben INTOSAI üyelerinin kullanımına sunulmak üzere çevre denetimine ilişkin bir rehber hazırlanmasını gündemine almıştır.

Çalışma Grubu söz konusu rehberin hazırlanması aşamasında INTOSAI üyelerinin konuya ilişkin deneyimlerinden yararlanmak amacıyla bir anket hazırlamış ve anket sonuçları Nisan 1994 de yapılan Çalışma Grubu toplantısında değerlerlendirilerek INTOSAI Yönetim Kuruluna, 1995 yılında Kahire‘de yapılacak olan XV. INCOSAI‘ de Çevre Denetimi konusunun ele alınması önerilmiştir.

Çalışma Grubu, INTOSAI üyelerinden alınan anket cevaplarından, ana hatları ile, şu sonuçları çıkarmıştır:

Ana teması Çevre Denetimi olan XV. INCOSAI‘ (Kahire, 1995)nin sonunda yayımlanan Kahire Bildirisinde (EK I), anılan Çalışma Grubuna çevre denetimi konusunda çalışmalarda bulunması görevi verilmiştir. Çalışma Grubu 1996 yılında 1996-98 yıllarına ait Çalışma Planını kabul etmiştir.

INTOSAI Çevre Denetimi Çalışma Grubu 1997 yılında ‘‘Çevreyle İlgili Uluslararası Anlaşmaların DenetimindeYüksek Denetim Kurumlarının (YDK) Nasıl İş Birliği Yapacaklarına İlişkin INTOSAI Tasarı Kitapcığı‘‘nı yayımlamıştır.

Tasarı Kitapçıkta özet olarak aşağıdaki bilgiler yer almaktadır:

Son yirmi yılda çevreye ilişkin olarak gerek küresel, gerekse bölgesel, birçok uluslararası anlaşma yapılmıştır. Tehlikeli Atıklarla ilgili Basel Sözleşmesi, Denizlerin Kirlenmesine ilişkin Oslo ve Paris Sözleşmeleri ve Ozon Tabakasının Yokolması ile ilgili Montreal Protokolu onlarca anlaşmanın birkaç örneğidir. Bu şekilde tamamen çevre konusuna odaklanmamış bir çok uluslararası anlaşma da çevre ve sürdürülebilir gelişme konularına atıfta bulunmaktadır.

1995 yılında, XV. INCOSAI de; YDK‘ların, çevreye ilişkin uluslararası anlaşmalara ülkelerindesinin ne ölçüde uyduğu konusunda yapılacak denetimlerde, mümkün olması halinde, işbirliği yapmalarının INTOSAI tarafından teşvik edilmesi gerektiğine karar verilmiştir. Söz konusu Kongrenin nihai ürünü olan ‘‘Kahire Bildirisi‘‘nde ( tavsiye kararı md. 3), INTOSAI, daha ilerde mahiyetleri açıklanacak olan, ortak veya eş zamanlı denetim yapmaları konusunda YDK‘ları teşvik etmelidir, denilmiştir.

Bu tür çevre denetimleri iki nedenden ötürü önemlidir: Birincisi çevre konularının büyük bir bölümünün sınır ötesi ( sınır tanımama) özelliği taşıması, ikincisi ise bunların küresel ısınma, asid yağmuru ve denizlerin kirlenmesi gibi küresel sorunlar olmasıdır. Bölgesel çevre konuları da çoğu zaman ülke sınırlarını aşmaktadır.Sözgelimi, belli başlı nehirlerin su kalites, balık stokları ve balıkçılık ile çevresel suçların koğuşturulması gibi konular en belirgin örnekleri teşkil etmektedir.

Bir çok ülke sınır ötesi çevre sorunlarını çözmek veya çevre konularında bölge ülkeleri ile birlikte çalışma yapmak için uluslararası anlaşmalara imza koymuşlardır. Konunun bu sınır ötesi olma niteliği, YDK‘ların aralarında işbirliği yapmalarının yararlı olacağı izlenimini vermektedir. INTOSAI Çevre Denetimi Çalışma Grubunun 1997 yılında yaptığı ikinci ankete verilen cevaplar da bu hususu destekler mahiyettedir: Ankete cevap veren 83 ülkeden 49‘u uluslararası çevre anlaşmalarının uygulanmasına ilişkin denetimde işbirliği yapılmasına ilgi duyabileceklerini belirtmişlerdir.

Denetimde iş birliğinin, denetim becerilerini geliştirebileceği hususu da gözönünde tutulmalıdır. Eş zamanlı, eş güdümlü veya ortak denetimlerin, üyeler arasında denetim yaklaşımları ve metodolojilerinin paylaşılması husunda yardımcı olacağı düşünülebilir.

Yukarıda açıklanan düşüncelerle, INTOSAI Çevre Denetimi Çalışma Grubunun Hollanda‘daki Mayıs 1996 toplantısında; Norveç ve Kanada Yüksek Denetim Kurumlarının elbirliği ile Çevreyle ilgili Uluslararası Anlaşmaların Denetiminde Yüksek Denetim Kurumlarının (YDK) Nasıl İş Birliği Yapacaklarına İlişkin bir Kitapçık hazırlamaları husunda mutabık kalınmıştır.

Hazırlanan Kitapçık 1998 Sonbaharında Uruguay‘daki XVI. INCOSAI‘ye sunulmuştur.

Uluslararası Anlaşmaların Denetimi (uygulanmasının denetimi) uygunluk veya performans denetimi yöntemlerinden biri ile yapılabilir. Hangi yöntemin seçileceğini YDK‘nın görev ve yetkileri belirlemekle birlikte, bir çok YDK‘nın, metodolojisinin daha yaygın olması ve daha iyi bilinmesi nedenleri ile performans denetim yöntemini seçmeleri muhtemeldir.

İş birliğinde üç tür denetim öngörülmüştür:

Bu seçenekte, ya ortak denetim yapılır ve iki ayrı rapor üretilir, ya da eş zamanlı bir denetim yapıldıktan sonra ülke YDK‘ları ayrı, ayrı birer milli rapor yazmaları yanında bir de ortak rapor düzenlerler.

Aracılık işlevi fikri Kahire Bildirisi Alt Başlık B de yer alan 3 numaralı tavsiye kararından kaynaklanmaktadır. Yukarıda değinildiği gibi bu tavsiye kararında, INTOSAI, mümkün olması halinde iş birliği yapmaları konusunda, YDK‘ları teşvik etmelidir, denilmiştir.

Bu işlev kısaca, YDK‘ların gönderecekleri bilgilerin bir yerde toplanması ve daha sonra dağıtılması suretiyle YDK‘lar arası iş birliğinin geliştirilmesi amacına dönüktür.

Aracının görevi aşağıdaki konularda elde ettiği bilgileri ilgili YDK‘ların istifadesine sunmaktır:

Kitapçıkta, Çalışma Grubunun Internet WEB sahifesi ( http://www.rekenkamer.nl/ea), aracılık işlevine ilişkin olarak önemli bir röl oynayabilir, deniliyor.

Haziran 1999 da Paris‘te yapılan Avrupa Yüksek Denetim Kurumları Teşkilatı (EUROSAI) nin IV. Kongresinde EUROSAI Yönetim Kurulunca; Genel Kurula, EUROSAI içinde bir ‘‘Çevre Denetimi Çalışma Grubu‘‘ tesis edilmesine ilişkin sunulan tasarı kabul edildi.

Bu suretle INTOSAI den sonra, onun Bölgesel Grubu olan EUROSAI bünyesinde de bir Çevre Denetimi Çalışma Grubu kurulmuş oldu. Konunun bölgesel önemi göz önüme alındığında, büyük olasılıkla INTOSAI‘nin diğer Bölgesel Gruplarında da benzeri Çalışma Grupları kurulacaktır.

EUROSAI Çevre Denetimi Çalışma Grubunun Koordinatörü Polonya‘dır. Polonya YDK‘sına bu görevinde dört Alt-Koordinatörün yardımcı olması kararlaştırılmıştır. Bunlar: Akdeniz Bölgesi için Malta, İskandinavya için Norveç, Batı Avrupa için Hollanda ve Karadeniz Bölgesi için Romanya‘dır.

Çalışma Grubu seçilmiş çevresel koruma alanlarında ( temiz hava ve tatlı su, sınır sularının denetimi gibi konularda)bölgesel bir çevre denetimi programı düzenlenmesinin ve geliştirilmesinin imkanlarını araştıracaktır.

Bu Program, sürdürülebilir bölgesel gelişme bağlamında, denetim programlarının ve usullerinin birleştirilmesinin sağlayacağı yarar konusuna özel vurgu yaparak, Avrupa ülkelerinin çok ivedi olan kısa, orta ve uzun vadeli ihtiyaçlarına odaklanacaktır.

EUROSAI Çevre Denetimi Çalışma Grubu Karadeniz Alt-Koordinatörü Romanya Denetim Mahkemesi Başkanlığı, Başkanlığımıza yazdığı 07 Eylül 1999 tarihli yazı ile sürdürülebilir gelişme çerçevesinde, insanoğlunun önemli bir küresel sorunu haline gelen çevresel koruma konusunda bizimle daimi ve yakın iş birliğinde bulunmak arzusunda olduklarını ifade etmişlerdir.

Seul, Kore‘de 14-20 Nisan 1999 tarihlerinde Çevre Denetimi ile ilgili bir kurs yapılmıştır. Her ne kadar toplantının adı ‘‘ASOSAI [2] Çevre Denetimi Konusunda Eğitim Kursu‘‘ olarak geçse de mahiyeti itibariyle bir seminer görünümünde olan bu toplantıda, iştirak eden YDK mensupları ve misafir konuşmacılar çevre denetimi konusunda derinliğine fikir ve deneyim alış verişinde bulunmuşlardır.

Ülkelerin verdikleri tebliğlerden bazıları, yaptıkları çevre denetimlerinden derledikleri örnek olayları (case study) da içermiştir. Bunlar, yapılan denetimler konusunda fikir vermeleri bakımından, EK 2 de sunulmuştur.

Ülkemiz kamu kurumlarında, yukarıda örnekleri verilen tanımlamalarda ifadesini bulan bir anlayış ve yaklaşımın hakim olduğu bir çevre denetimi yapıldığını gösteren örneklerle karşılaşılamamaktadır.

Kamu kuruluşlarının kendi bünyelerindeki iç kontrol mekanizmalarına çevreye ilişkin kontrol sistemlerinin yerleştirilmemiş olunmasından başlayan bu olumsuzluklar zinciri, kurumların iç denetim mekanizmalarının denetimlerini geleneksel boyutuyla sürdürmeleriyle başlamakta, kurumun çevresel etki ve faaliyetlerinin inceleme kapsamına alınmamasıyla devam ederek, dış denetim kurumlarının denetim yaklaşım ve uygulamalarının da farklı olmamasına kadar uzanmaktadır. Bununla beraber, bazı özel sektör kuruluşlarının, kendi faaliyetleri ile ilgili olarak bağımsız denetim kuruluşlarına çevre denetimi yaptırdıkları duyumları alınmaktadır.

Ülkemizin tek Dış ve Yüksek Denetim Kurumu niteliğini haiz denetim organı olan Sayıştayın da bu güne değin yukarıda belirtilen nitelik ve kapsam çerçevesinde bir çevre denetimi yaptığından söz etmemize imkan bulunmamaktadır.

Mevcut yasal çerçevenin sağladığı olanaklar yanında güçlü bir denetim deneyimine de sahip olan Kurumumuzun denetim stratejisi ve politikasında önemli bir değişimin göstergesi olabilecek Çevre Denetimi çalışmalarını aşağıda belirtilen çerçeve içinde yürütülebileceği düşünülmektedir.

7.2. Sayıştayda çevre denetimi

7.2.1. Mali denetim ve uygunluk denetimi

Yüksek Denetim Kurumlarının bir bölümünün, mali denetim ve uygunluk denetimi yaklaşım ve yöntemlerini uygulamak suretiyle çevre denetimi yaptıkları belirlenmiştir.

Kurumumuzda da, saymanlıkların bir yıllık hesap ve işlemleri ve bu meyanda "sayman hesabı" kavramıyla özdeşleşen mali tablolar üzerinde yapılmakta olan denetimlerde " her türlü işlemin çevresel boyutlarının göz önüne alınması" şeklinde özetlenebilecek yeni bir denetim yaklaşımının benimsenmesiyle bu denetimin uygulanabileceği düşünülmektedir. Bu açıdan bakıldığında; "Çevre Denetimi", hesaplar üzerinde yapılagelen mali denetim ve uygunluk denetiminin konularından biri olarak değerlendirilebilecektir. Bu yaklaşım hayata geçirildiğinde; her hangi bir saymanlık hesabının belirli bir mali yıla ilişkin denetim raporunun konuları arasında, çevreye ilişkin mevzuata uyulmaması nedeniyle yersiz ve fazla ödenen meblağlara ilişkin saptamalar yer alabileceği gibi mevzuata aykırı bulunan veya mevzuat gereklerinin yerine getirilmediği eylem ve işlemler veya eylemsizliklere ilişkin tespitler de bulunabilecektir.

Mali tabloların, dünya genelinde olduğu gibi ülkemizde de, çevreye ilişkin taahhüt ve tasarrufları tam olarak yansıtmamaları gerçeği, yapılacak bu tür denetimlerde karşılaşılacak önemli bir zorluk olarak görülmektedir.

Sayıştay denetime tabi kurumlardan doğrudan doğruya çevre ile ilgili olanlarla, yasal düzenlemelerle çevreye ilişkin görevler verilenlerin bazı faaliyetlerinin "yasal düzenlemelere uygunluk" temelinde incelenmesi suretiyle ve "Kısmi Denetim" olarak nitelenebilecek münferit Çevre Denetimlerinin yapılması ve denetim bulgularının Değerlendirme Raporlarına konu teşkil etmesi de mümkün görülmektedir.

Burada İşlem ve Olayın Her Safhasında İnceleme niteliğindeki bir "Örnek Olay" çalışmasından söz edilmesinde yarar görülmektedir.

İzmir İl Özel İdare Müdürlüğünün 1994 mali yılı hesabının incelenmesi sırasında, "Çeşme - Alaçatı Vali Kutlu Aktaş Barajı " inşaatı nedeniyle "İzmir-Çeşme Devlet Karayolu" nun bir kısmının baraj gölü alanı içinde kalacağının anlaşılması üzerine, Karayolları Genel Müdürlüğünün yeni bir güzergah belirlediği ve belirlenen bu güzergahın Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce "su havzalarının korunması açısından zararlı" görülerek başka bir güzergah önerildiği; sonuçta İzmir Valiliğinin söz konusu yolun baraj gövdesi üzerinden geçirilmesine ilişkin kararının uygulamaya konulduğu anlaşılarak konu incelemeye alınmıştır. Yapılan ilk incelemelerde söz konusu baraj için bir "Çevresel Etki Değerlendirme Raporunun" hazırlanmadığı ve "Çevrel Etki Değerlendirme Olumlu Belgesi"nin de mevcut olmadığı saptanmıştır.

İnceleme sonunda; yol güzergahının baraj gövdesi üzerinden geçirilmesinin, baraja bakan yamacın doğal dengesini bozabileceği, zemin stabilitesinde yol açacağı değişikliklerin baraj gölünde telafi olunamaz kirlenmeye yol açacağı saptanarak, bu konuda bir "İşlem ve Olayın Her Safhasında İnceleme Raporu" hazırlanmıştır. Denetim ve Planlama Grubunda yapılan çalışma ile söz konusu bulgu ve değerlendirmelerin "Denetim Bildirimine" dönüştürülmesinden sonra bu Bildirim ilgili tüm kurum ve kuruluşlara gönderilmiştir. Söz konusu bildirime verilen cevaplardan, kurumların denetim sonucunda yapılan saptama ve değerlendirmelere katıldıkları görülmüş ve en önemlisi Çevre Bakanlığının baş vurusu üzerine yol güzergahının Kara Yolları Genel Müdürlüğü tarafından baraj gövdesinin mansap tarafından geçecek ve çevresel tehlike yararmıyacak şekilde yeniden tespit edildiği öğrenilmiştir.

7.2.2. Risk denetimi

Risk Denetimi Grubunun müzelerle ilgili denetimleri sonucu düzendikleri ‘‘Kültür Bakanlığına Bağlı Müzelerin Faaliyetinin incelenmesi‘‘ adlı raporu incelendiğinde, aynı yöntem ve tekniklerin kullanılması suretiyle çevre denetimi de yapılabileceği konusundaki düşünceler güç kazanmıştır.

4149 sayılı Kanunla yapılan değişiklikten sonra; denetimimize tabi kurumların çevreyle ilgili faaliyetleri üzerinde Performans Denetimi teknik ve metodolojisinin uygulanması suretiyle Çevre Denetimi yapılması olanağı doğmuş bulunmaktadır.

Uluslararası denetim literatüründe, İngilizce "economy, efficiency, effectiveness kelimelerine atıfla "3 E" ler de denilen bu kavramlar bütününün (environment= çevre)nin de ilave olunmasıyla "4 E"lere dönüştüğü görülmektedir.

Bu nedenle diğer Yüksek Denetim Kurumları uygulamalarında olduğu gibi; her hangi bir performans denetiminde, yapılan (tutumluluk, verimlilik ve etkinlik) değerlendirmelerine (çevre)nin de eklenmesi suretiyle çevre denetimi yapılması mümkündür.

Tescil için Sayıştaya gönderilen sözleşmeler üzerinde yapılan Ön Denetim kapsamında çevreye ilişkin mevzuatın ön gördüğü hususların da göz önünde bulundurulması mümkün görülmektedir. Böylelikle; Kurumumuzca zaten yapılmakta olan sözleşme denetiminin bir parçası olacağı için uygulamaya konulması göreceli olarak kolay ve harcamadan önce yapılacağı için de önleyici etkisi görülebilecek bir tür çevre denetimi yapılmış olacağı düşünülmektedir.

2872 sayılı Çevre Kanununun 10. maddesindeki; gerçekleştirmeyi planladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmelerin bu konularda her hangi bir yatırıma başlamadan önce " Çevresel Etki Değerlendirme Raporu" hazırlamaları ve "ÇED Olumlu" belgesi veya "Çevresel Etkileri Önemsizdir" kararı almaları şeklindeki zorunluluk karşısında; söz konusu dokümanların 451 Seri No.lu Başkanlık Genelgesi kapsamına alınması yani bunların sözleşme ve bağıtlar eklerinde Sayıştaya gönderilmesinin zorunlu kılınmasının, bu konuda atılacak adımlardan bir diğeri ve en önemlisi olduğuna inanılmaktadır.

Ayrıca, ihale konusunun çevre sorunlarına yol açabilecek nitelikte olması halinde, kurum ve kuruluşlarca hazırlanan ihale şartnamelerinde çevre mevzuatının öngördüğü hususlara da yer verilmesi ve Kurumumuzca yapılan Sözleşme Denetiminde bu konunun da göz önünde bulundurulması, dikkate alınması gereken diğer bir husus olarak görülmektedir.

Ülke içinde yapılacak çevre denetimlerinden sonra, uluslararası çevre denetiminde iş birliği imkan ve yöntemlerinin incelenmesi ve bu konuda ilk adımların atılması, Karadeniz ve Ege gibi kabul edilebilir kirlilik sınırının aşımının söz konusu olduğu iki uluslararası denize kıyısı olan Türkiye için önem arz etmektedir. Çevre konusunda üstüne düşen görevi büyük bir etkinlikle yerine getirmeyi arzuladığını göstermesi bakımından Sayıştayın bu konuyu Strajik Planına almasının önemi açıktır.

Altun,Muhsin ve Ayaz, Sait, ÇED Raporları ve Sayıştay Denetimi, Sayıştay Dergisi Nisan-Haziran1998, Sayı: 29 s. 90-103.

Hollanda Yüksek Denetim Kurumu/INTOSAI Çevre Denetimi Çalışma Grubu Web Sahifesi http://www.rekenkamer.nl/ea

Keleş, Ruşen &Hamamcı, Can, Çevrebilim, İmge Kitabevi Yayınları:63 Ankara, Mayıs 1993

The Board of Audit and Inspection The Republic of Korea, ASOSAI Training Course on Environmental Auditing, Seul,Kore, Nisan 14-20 1999

The Supreme Chamber of Control of the Republic of Poland, Environmental Auditing in Poland,.Varşova, Mayıs 1999

 

---

EK I

 

Facebook Twitter LinkedIn