Davacı ve Yürütmenin Durdurulmasını İsteyen:
Davalı : Tarım ve Köyişleri Bakanlığı - ANKARA
Davanın Özeti : 26.10.2009 tarih ve 27388 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, Gıda Ve Yem Amaçlı Genetik Yapısı Değiştirilmiş Organizmalar Ve Ürünlerinin İthalatı, İşlenmesi, İhracatı, Kontrol Ve Denetimine Dair Yönetmeliğin iptali ve öncelikle 11. ve 20. maddelerinin yürütülmesinin durdurulması istenilmektedir.
Düşüncesi :Dava, 26.10.2009 tarih ve 27388 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, Gıda Ve Yem Amaçlı Genetik Yapısı Değiştirilmiş Organizmalar Ve Ürünlerinin İthalatı, İşlenmesi, İhracatı, Kontrol Ve Denetimine Dair Yönetmeliğin iptali ve öncelikle 11. ve 20. maddelerinin yürütülmesinin durdurulması istemiyle açılmıştır.
Gıda ve yem amaçlı genetik yapısı değiştirilmiş organizmalar ve ürünlerinin ithalatı, işlenmesi, ihracatı, kontrol ve denetimi konularında, dava konusu yönetmelikte kapsamı ve içeriği belirtilen şekilde, mevzuatımızda ilk defa ayrıntılı düzenlemerin yapılması, öncelikle bu konuda yasa çıkartılarak, esaslarının belirlenip çerçevesinin çizilmesini gerektirmektedir.
Dava konusu Yönetmeliğin 3.maddesinde "dayanak" olarak belirtilen çeşitli yasalarda davalı idareye yetki veren hükümler; esasları belirlenmeden ve çerçevesi çizilmeden genel ifadelerle ve bazı alanlarda da sınırlı düzenleme yapma yetkisi verdiği, bu hükümlerin ; davalı idareye, GDO lu ürünlere ilişkin olarak, işleme, ithalat, ihracat, izleme, tescil, etiketleme, kontrol ve denetim ile ilgili temel ilkeler, esaslar, yasaklar ve yaptırımlar koyup, kurullar oluşturarak, onlara görev ve yetkiler verecek şekilde kapsamlı düzenlemeleri mevzuatımızda ilk defa yapmasına, dolayısıyla dava konusu yönetmeliğe yeterli hukuki dayanağı oluşturmamaktadır.
Belirtilen nedenle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 27. maddesinde yürütmenin durdurulması için aranılan koşulların gerçekleştiği anlaşıldığından; yürütmenin durdurulması isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı :
Düşüncesi : 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Yasası‘nın 27. maddesi uyarınca yürütmenin durdurulması isteminin incelenmesi için davalı idarenin savunmasının alınması; bununla birlikte davanın durumuna, uyuşmazlığın niteliğine ve davacı tarafından ortaya konulan savlara göre Gıda ve Yem Amaçlı Genetik Yapısı Değiştirilmiş Organizmalar ve Ürünlerinin İthalatı, İşlenmesi, İhracatı, Kontrol ve Denetimine Dair Yönetmeliğin 5. maddesinin 1. fıkrasının son cümlesinin, aynı maddenin 5., 6. ve 7. fıkralarının, 14. maddesinin 1. fıkrası ile 15. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "... %0,9‘un üzerinde GDO içermesi halinde ..." tümcelerinin yürütmesinin, davalı idarenin savunması alındıktan sonra yürütmenin durdurulması istemi hakkında karar verilinceye kadar, durdurulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren, 2575 sayılı Danıştay Kanununun Ek 1. maddesi uyarınca, Danıştay Onuncu ve Onüçüncü Dairelerinden oluşan Müşterek Kurulca, gereği görüşüldü :
Dava, 26.10.2009 tarih ve 27388 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, Gıda Ve Yem Amaçlı Genetik Yapısı Değiştirilmiş Organizmalar Ve Ürünlerinin İthalatı, İşlenmesi, İhracatı, Kontrol Ve Denetimine Dair Yönetmeliğin iptali ve öncelikle 11. ve 20. maddelerinin yürütülmesinin durdurulması istemiyle açılmıştır.
Anayasanın; 56.maddesinde, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu, çevreyi geliştirmenin, çevre sağlığını korumanın ve çevre kirlenmesini önlemenin Devletin ve vatandaşların ödevi olduğu, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak amacıyla faaliyette bulunacağı öngörülmüş, 172.maddesinde de, Devletin, tüketicileri koruyucu ve aydınlatıcı tedbirler alacağı hükme bağlanmıştır.
Anayasanın 124. maddesinde ise, "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu 26.10.2009 tarih ve 27388 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, Gıda Ve Yem Amaçlı Genetik Yapısı Değiştirilmiş Organizmalar Ve Ürünlerinin İthalatı, İşlenmesi, İhracatı, Kontrol Ve Denetimine Dair Yönetmeliğin 1. maddesinde, yönetmeliğin, insan yaşamı ve sağlığı, hayvan sağlığı ve refahı, tüketici çıkarları ve çevrenin en üst düzeyde korunması için genetiği değiştirilmiş organizma ve ürünleri ile genetiği değiştirilmiş organizma ve ürünlerini içeren gıda ve yem maddeleri hakkında karar verme, işleme, ithalat, ihracat, izleme, tescil, etiketleme, kontrol ve denetim ile ilgili usul ve esasları belirlemek amacıyla çıkartıldığı belirtilmektedir.
Anılan Yönetmeliğin; 2.maddesinde, kapsamı ve istisnası; 3. maddesinde, bu Yönetmeliğin; 18/4/2006 tarihli ve 5488 sayılı Tarım Kanunu‘nun 10 uncu maddesi, 7/8/1991 tarihli ve 441 sayılı Tarım ve Köyişleri Bakanlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 27/5/2004 tarihli ve 5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun, 29/5/1973 tarihli ve 1734 sayılı Yem Kanunu ile 29/6/2001 tarihli ve 4703 sayılı Ürünlere İlişkin Teknik Mevzuatın Hazırlanmasına Dair Kanuna dayanılarak hazırlandığı; 4.maddesinde, yönetmelikte geçen tanımlar; 5.maddesinde, genel hükümler, zorunluluklar ve yasaklar; 6.maddesinde, izin koşulları; 7.maddesinde, "komite" nin oluşturulması; 8.maddesinde, komitenin görev ve yetkileri; 9. maddesinde, GDO lu ürünün komite tarafından değerlendirilmesi amacıyla gen sahibi tarafından yapılacak başvuru; 10.maddesinde, maddede belirtilen konularda çalışmalar yapmak üzere çalışma grupları kurulabilmesi; 11. maddesinde, GDO lu ürünün ithalatı; 12.maddesinde, GDO lu ürünlerin işlenmesi ve depolanması; 13.maddesinde, GDO lu ürünün ihracatı; 14. ve 15. maddelerinde, GDO lu gıdaların ve yemlerin etiketlenmesi; 16.maddesinde, GDO lu ürünlerin ithal veya ihracından son tüketiciye ulaşana kadar izlenmesi; 17.maddesinde, denetim ve kontrol; 19.maddesinde, bu yönetmelik hükümlerine aykırı hareket edenler hakkında uygulanacak idari yaptırımlar düzenlenmiş olup; 20.maddesinde, bu yönetmeliğin yayımı tarihinde yürürlüğe gireceği öngörülmüştür.
20.11.2009 tarih ve 27412 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, Gıda Ve Yem Amaçlı Genetik Yapısı Değiştirilmiş Organizmalar Ve Ürünlerinin İthalatı, İşlenmesi, İhracatı, Kontrol Ve Denetimine Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelikle, 26.10.2009 tarih ve 27388 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan dava konusu Yonetmeliğin; 5. maddesinin 1.fıkrası, 7.maddesinin 1.fıkrası, 11.maddesinin 1/a fıkrası ve 15.maddesinin 1.fıkrası değiştirilmiş, 5.maddesinin 6.,7.,8.fıkraları ile 11.maddesinin 1/b fıkrası yürürlükten kaldırılmış, ayrıca yönetmeliğe bir geçici madde eklenmiştir. Öte yandan, değişikliğe ilişkin bu yönetmeliğin 26.10.2009 tarihinden geçerli olmak üzere yayımı tarihinde yürürlüğe girdiği belirtilmiş ve Yönetmeliğin genel esaslarıyla varlığı devam ettirilmiştir.
Bakılan uyuşmazlıkta, davalı idarenin, yukarıda sözü edilen alanı, dayanağı olarak gösterilen mevzuat esas alınarak ve yönetmelikle düzenleyip düzenleyemeyeceğinin irdelenmesi gerekmektedir.
Yukarıda aktarıldığı üzere, dava konusu Yönetmeliğin 3.maddesinde, Yönetmeliğe dayanak olarak gösterilen düzenlemelerden sadece 5488 sayılı Tarım Kanunu‘nda dayanak yasa maddesinin 10.madde olduğunun belirtildiği, diğer dördünde ise, açıkça dayanılan maddeler belirtilmeyerek, Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerin adlarının sayılmasıyla yetinilmiş bulunmaktadır. Anılan düzenlemelerde; konunun çerçevesi çizilmeden, genel kavramlara yer verildiği ve bu haliyle dava konusu Yönetmeliğin ancak belli kısımlarına dayanak oluşturabilecekleri anlaşıldığından; idarece, yukarıda belirtilen kapsamda, ayrıntılı olarak ve mevzuatımızda ilk defa ortaya konulan düzenlemelerin (yönetmeliklerin) yapılabilmesi için yeterli dayanağı oluşturamayacakları sonucuna varılmaktadır.
Anayasa Mahkemesinin, bir çok kararında olduğu gibi, 5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun‘ un bazı maddelerinin Anayasaya aykırılık iddiasının incelendiği 8.1.2009 tarih ve E:2004/69 K:2009/6 sayılı kararında da vurgulandığı üzere, Anayasa‘nın 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceği; 8. maddesinde, yürütme yetki ve görevinin Anayasa‘ya ve yasalara uygun olarak kullanılacağı ve yerine getirileceği, buna göre, yürütmenin düzenleme yetkisinin, sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetki olduğu, Anayasa‘da öngörülen ayrık durumlar dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda, yasa ile yürütmeye genel nitelikte kural koyma yetkisi verilemeyeceği ve yasada açıkça esasları belirlenmeden, çerçevesi çizilmeden, Bakanlığa Yönetmelikle alt düzenlemeler yapması konusunda çok geniş yetkiler verilmesinin yasama yetkisinin devri niteliği taşıyacağı tartışmasızdır.
Bu durumda, gıda ve yem amaçlı genetik yapısı değiştirilmiş organizmalar ve ürünlerin ithalatı, işlenmesi, ihracatı, kontrol ve denetimi konularında, yukarıda kapsamı ve içeriği belirtilen şekilde, öncelikle bu konuda yasa çıkartılarak, esaslarının belirlenip çerçevesinin net olarak çizilmesini gerektirmektedir.
Bu itibarla, çeşitli yasalarda yer alan, esas belirlemeyen ve çerçeve çizmeyen genel ifadeler ile bazı alanlarda sınırlı düzenleme yapma yetkisi veren, konuyla ilgili hükümler ; davalı idareye, GDO lu ürünlere ilişkin olarak, işleme, ithalat, ihracat, izleme, tescil, etiketleme, kontrol ve denetim ile ilgili temel ilkeler, esaslar, yasaklar ve yaptırımlar koyup, daha önce hiçbir yasada düzenlenmemiş olan "komite" adlı kurul ile çalışma grupları oluşturarak, onlara görev ve yetkiler verecek şekilde kapsamlı düzenlemeleri ilk defa yapmasına ve dolayısıyla da dava konusu yönetmeliğe yeterli hukuki dayanağı oluşturmamaktadır.
Nitekim, dava konusu yönetmelikle düzenlenen konulara ilişkin olarak, ülkemizde çevrenin ve biyolojik çeşitliliğin korunması ve sürdürülebilir kullanımı ile bitki, hayvan ve insan sağlığı ve yaşamının korunması için 4898 sayılı Kanunla onaylanan Cartagena Biyogüvenlik Protokolü de dikkate alınarak, modern biyoteknoloji kullanılarak elde edilen genetik yapısı değiştirilmiş organizmalar ve ürünler ile ilgili faaliyetleri düzenlemek, denetlemek, izlemek üzere biyogüvenlik sistemini kurmak, geliştirmek ve uygulanmasını sağlamak amacıyla, araştırma ve geliştirme, muamele, kullanım, taşıma, ithalat ve ihracatı da kapsayan ticari işlemler de dahil olmak üzere GDO ve ürünlerini içeren faaliyetler, bu faaliyetlerle ilgili gerçek kişiler ile kamu ve özel hukuk tüzel kişilerine dair hükümleri kapsar şeklinde davalı idarece çalışmaları yapılan, "Ulusal Biyogüvenlik Kanun Taslağı" nın Bakanlar Kuruluna sunulduğu yolundaki, davalı idarenin resmi internet sitesinde haber olarak yer alan bilgiler de, dava konusu yönetmelikle düzenlenen konuların tamamıyla bu konuda çıkartılacak bir yasa ile düzenlenmesi gerektiğinin bir diğer göstergesidir.
Bu haliyle, dava konusu yönetmeliğin yasal dayanağı olarak, Kanunların ad ve numaralarının sayılması suretiyle gösterilen mevzuatın; Yönetmeliğin düzenlediği konuların, çevre, insan ve toplum sağlığı gibi temel hususları ilgilendirdiği dikkate alındığında, yönetmeliğin yasal dayanağı olarak kabulüne olanak bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 27. maddesinde yürütmenin durdurulması için aranılan koşulların gerçekleştiği anlaşıldığından; 26.10.2009 tarih ve 27388 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, Gıda Ve Yem Amaçlı Genetik Yapısı Değiştirilmiş Organizmalar Ve Ürünlerinin İthalatı, İşlenmesi, İhracatı, Kontrol Ve Denetimine Dair Yönetmeliğin 11. ve 20. maddelerinin yürütülmesinin durdurulmasına, 20.11.2009 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
AZLIK OYU : Aynı istemle açılmış olan 2009/14646 esas sayılı dosyada, 20.11.2009 tarih ve E:2009/14646 sayılı kararla, dava konusu Yönetmeliğin yürütmesinin durdurulmasına karar verildiğinden; bu dosyadaki aynı istem hakkında karar verilmesine yer olmadığı kararı verilmesi gerektiği oyu ile çoğunluk kararına katılmıyorum.